Ricorso ai sensi dell'art. 127 della Costituzione per il
Presidente del Consiglio dei ministri (C.F. 80188230587), in persona
del Presidente del Consiglio pro tempore, rappresentato e difeso in
virtu' di legge dall'Avvocatura generale dello Stato (FAX:
06/96514000; indirizzo PEC: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it),
presso i cui uffici e' legalmente domiciliato in Roma, alla via dei
Portoghesi n. 12;
Contro la Provincia autonoma di Bolzano - Alto Adige (C.F.
00390090215), in persona del Presidente pro tempore della Giunta
provinciale (FAX: 0471/412299; indirizzi PEC tratti dal registro
«IPA»: adm@pec.prov.bz.it e praesidium.presidenza@pec.prov.bz.it;
indirizzo PEC tratto dal «REGINDE»:
anwaltschaft.avvocatura@pec.prov.bz.it), con sede in Bolzano, alla
piazza Silvius Magnago n. 1;
Per la declaratoria della illegittimita' costituzionale dell'art.
l della legge della Provincia autonoma di Bolzano - Alto Adige 17
marzo 2021, n. 3, pubblicata sul numero straordinario n. 1 al B.U. n.
11/Sez. Gen. del 18 marzo 2021, giusta deliberazione del Consiglio
dei ministri assunta nella seduta del giorno 12 maggio 2021.
Premesse di fatto
Sul Bollettino Ufficiale della Regione Autonoma Trentino-Alto
Adige/Sudtirol, numero straordinario n. 1 al B.U. n. 11/Sez. Gen. del
18 marzo 2021, e' stata pubblicata la legge provinciale n. 3 del 17
marzo 2021, intitolata «Variazioni al bilancio di previsione della
Provincia autonoma di Bolzano 2021-2023 e altre disposizioni».
L'art. 1 di tale legge e' costituzionalmente illegittimo, in
quanto si pone in contrasto:
a) con l'art. 81, comma 3, della Costituzione e con l'art.
75, lettere f) e g) del decreto del Presidente della Repubblica 31
agosto 1972, n. 670 e successive modificazioni ed integrazioni,
nonche' con l'art. 1, comma 411, della legge 23 dicembre 2014, n.
190, che prevede le modalita' di applicazione della prima di tali
disposizioni statutarie; nonche',
b) con l'art. 117, comma 2, lettera e) della Costituzione in
materia di «armonizzazione dei bilanci pubblici», in quanto viola i
principi contabili di veridicita', attendibilita', correttezza, e
comprensibilita', cosi' come declinati nell'allegato 1 al decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118, cui rinvia l'art. 3 del medesimo
decreto legislativo.
Pertanto, la suddetta disposizione viene impugnata con il
presente ricorso ex art. 127 della Costituzione, affinche' ne sia
dichiarata l'illegittimita' costituzionale e ne sia pronunciato il
conseguente annullamento per i seguenti
Motivi di diritto
1. L'articolo l della legge provinciale indicata in epigrafe
introduce variazioni allo stato di previsione delle entrate di cui
all'art. 1 della legge provinciale 22 dicembre 2020, n. 17,
intitolata «Bilancio di previsione della Provincia autonoma di
Bolzano 2021-2023», gia' oggetto di impugnazione davanti a codesta
Ecc.ma Corte per profili di incostituzionalita' relativi alla carenza
di copertura finanziaria per gli esercizi 2022 e 2023 (ricorso n. 13
del 2021).
2. Nel dettaglio, la disposizione censurata prevede l'incremento
di euro 528.220.667,61 - in termini di competenza e di cassa - del
Titolo 01, tipologia 103, per l'esercizio finanziario 2021, il cui
dettaglio - a livello di capitoli - e' riportato, a fini conoscitivi,
nell'allegato A della legge provinciale.
3. Il predetto incremento e' riferito:
a) al gettito derivante dall'applicazione delle accise da
carburante ad uso riscaldamento;
b) al gettito derivante da giochi e scommesse spettante alla
Provincia autonoma di Bolzano per l'anno 2021 e per gli anni
pregressi;
c) alla restituzione - da parte dello Stato - delle riserve
riferite agli anni 2019, 2020 e 2021, prevista dall'art. 1, comma
412, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di stabilita' 2015).
Tuttavia, relativamente alle entrate sub a) e sub b), l'art. 75
del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, e
successive modificazioni ed integrazioni - recante approvazione del
testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige/Sudtirol - stabilisce che «1.
Sono attribuite alle province le seguenti quote del gettito delle
sottoindicate entrate tributarie dello Stato, percette nei rispettivi
territori provinciali: [...]
f) i nove decimi del gettito dell'accisa sulla benzina, sugli
oli da gas per autotrazione e sui gas petroliferi liquefatti per
autotrazione liquidati dagli impianti di distribuzione situati nei
territori delle due province, nonche' i nove decimi delle accise
sugli altri prodotti energetici ivi consumati;
g) i nove decimi di tutte le altre entrate tributarie
erariali, dirette o indirette, comunque denominate, inclusa l'imposta
locale sui redditi, ad eccezione di quelle di spettanza regionale o
di altri enti pubblici» (enfasi aggiunte).
4. Ebbene, la variazione dello stato di previsione delle entrate
disposta dalla norma oggetto di censura contrasta con l'art. 81,
comma 3, Cost. e con l'art. 75 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 670/1972 fondandosi su una errata interpretazione, da
parte della Provincia autonoma di Bolzano, della citata disposizione
statutaria che ne comporta, nel contempo, la violazione.
5. Difatti, la Provincia intimata - nell'interpretare ed
applicare il citato art. 75 - determina:
a) il gettito delle accise sui prodotti energetici ad uso
riscaldamento sulla base della quantita' dei prodotti estratti dai
depositi commerciali situati nel territorio provinciale, a
prescindere dal criterio dell'immissione in consumo di cui all'art.
7, paragrafo l, della direttiva 16 dicembre 2008, n. 2008/118/CE,
relativa al regime generale delle accise;
b) il gettito dei giochi e delle scommesse includendo anche i
giochi di natura non tributaria.
6. Siffatta interpretazione della norma statutaria e' priva di
fondamento giuridico e comporta l'iscrizione, nello stato di
previsione delle entrate, di un gettito non effettivo e, quindi,
inidoneo a garantire la copertura finanziaria delle spese
provinciali, nonche' suscettibile, di riflesso, di pregiudicare lo
stesso equilibrio del bilancio approvato dalla Provincia autonoma di
Bolzano.
7. Ed invero, per quanto concerne il gettito delle accise, il
citato art. 75, comma 1 - alla lettera f), cosi' come sostituita
dall'art. 2, comma 107, lettera f), della legge 23 dicembre 2009, n.
191 (legge finanziaria 2010) - stabilisce che sono attribuite alle
Province autonome di Trento e Bolzano i nove decimi del gettito
dell'accisa sulla benzina, sugli oli da gas per autotrazione e sui
gas petroliferi liquefatti per autotrazione erogati dagli impianti di
distribuzione situati nei territori delle due Province autonome,
nonche' i nove decimi delle accise sugli altri prodotti energetici
ivi consumati.
8. Ebbene, dal tenore letterale della predetta disposizione, si
evince chiaramente come essa individui l'ammontare del gettito
devoluto alle Province autonome di Trento e Bolzano stabilendo come
criterio di riferimento il momento in cui il prodotto energetico
viene immesso in consumo, momento in cui cessa di trovare
applicazione il regime sospensivo del tributo e questo diventa
concretamente esigibile.
9. Del resto, tale interpretazione e' la sola compatibile con il
diritto dell'Unione europea, che - nel disciplinare il regime
generale delle accise - prevede espressamente che «L'accisa diviene
esigibile al momento e nello Stato membro dell'immissione in consumo»
(art. 7, paragrafo 1, della direttiva n. 2008/118/CE, enfasi
aggiunte).
10. Siffatta interpretazione della norma statutaria - peraltro -
e' confermata anche dall'art. 1, comma 411, della legge 23 dicembre
2014, n. 190 (legge di stabilita' 2015), approvato secondo la
procedura prevista dall'art. 104 del decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, e successive modificazioni ed
integrazioni, recante - appunto - il procedimento semplificato per la
riforma delle norme statutarie concernenti i rapporti finanziari.
11. Tale disposizione, invero, ha espressamente chiarito che
«l'ammontare delle quote di gettito delle accise sugli altri prodotti
energetici di cui all'art. 75, comma 1, lettera f), del testo unico
di cui al decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n.
670, e' determinato annualmente sulla base delle immissioni in
consumo nel territorio di ciascuna provincia autonoma dei prodotti
energetici ivi indicati» (enfasi aggiunte).
12. Dunque, la quantificazione del gettito delle accise, che e'
alla base della variazione dello stato di previsione delle entrate
prevista dalla disposizione oggetto di censura, e' percio'
evidentemente errata, in quanto - prescindendo dal criterio
dell'immissione in consumo dei carburanti - non e' coerente e
contrasta con il criterio stabilito dagli articoli 75, comma 1,
lettera f), del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto
1972, n. 670, e 1, comma 411, della legge 23 dicembre 2014, n. 190;
nel contempo, assumendo a base della variazione del bilancio
previsionale una (maggiore) entrata della quale e' erroneamente
individuata - e difetta quindi - la condizione di esigibilita', viola
pure l'art. 81, comma 3, Cost..
13. Per quanto concerne il gettito derivante da giochi e
scommesse, il citato art. 75, comma 1 - alla lettera g) - attribuisce
alle Province autonome di Trento e Bolzano i nove decimi di tutte le
«altre» entrate tributarie erariali, dirette o indirette, comunque
denominate. Tale norma, quindi, puo' estendersi anche al gettito
derivante da giochi e scommesse, ma a condizione che esso abbia
natura tributaria.
14. Ne consegue che l'impostazione seguita dalla Provincia
autonoma di Bolzano nella predisposizione delle variazioni al
bilancio di previsione, con la estensione della compartecipazione
provinciale anche ai giochi di natura extra-tributaria (come, ad
esempio, lotterie, bingo, superenalotto, enalotto, superstar, win for
life, playsix ed eurojackpot), si pone in evidente contrasto con il
tenore letterale della predetta disposizione statutaria: di qui,
l'erroneita' - anche sotto tale ulteriore profilo - della
quantificazione delle entrate recata dalla disposizione provinciale
oggetto di censura; e la contestuale violazione non soltanto
dell'art. 75, comma 1, lettera g), del decreto del Presidente della
Repubblica n. 670/1972 - malamente interpretato ed applicato
dall'ente territoriale -, ma anche - e nel contempo - dell'art. 81,
comma 3, Cost., nella misura in cui la norma impugnata assume a base
della variazione del bilancio previsionale un'entrata non spettante
alla Provincia.
15. A conclusioni analoghe, peraltro, si giunge anche in
relazione alle entrate sub c), concernenti la restituzione - da parte
dello Stato - delle riserve riferite agli anni 2019, 2020 e 2021, di
cui all'art. 1, comma 412, della legge 23 dicembre 2014, n. 190.
16. Difatti, la variazione di 60 milioni di euro - imputata al
capitolo E01103.0720 «Devoluzione del gettito dei tributi erariali
spettanti alla Provincia in quota fissa, di pertinenza degli esercizi
precedenti (legge n. 386/1989, art. 12) - Altri tributi devoluti
regolati alle autonomie speciali n.a.c. COD./E.1.01.03.99» - si
riferisce espressamente alla restituzione, per gli anni 2019, 2020 e
2021, delle riserve previste dall'art. 1, comma 508, della legge 27
dicembre 2013, n. 147 (legge di stabilita' 2014).
17. Ed invero, la predetta disposizione - «Al fine di assicurare
il concorso delle regioni a statuto speciale e delle Province
autonome di Trento e di Bolzano all'equilibrio dei bilanci e alla
sostenibilita' del debito pubblico» - ha stabilito che «le nuove e
maggiori entrate erariali derivanti dal decreto-legge 13 agosto 2011,
n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011,
n. 148, e dal decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, sono riservate
all'Erario, per un periodo di cinque anni a decorrere dal 1° gennaio
2014, per essere interamente destinate alla copertura degli oneri per
il servizio del debito pubblico» (enfasi aggiunte).
18. Ebbene, l'art. 1, comma 412, della legge 23 dicembre 2014, n.
190, ha disposto che «Le riserve previste dall'art. 1, comma 508,
della legge 27 dicembre 2013, n. 147, sono restituite alla Regione
Trentino-Alto Adige e alle Province autonome di Trento e di Bolzano
nell'importo di 20 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2019,
previa individuazione della relativa copertura finanziaria» (enfasi
aggiunte).
19. Dunque, la norma appena menzionata non e' immediatamente
precettiva, in quanto condiziona sospensivamente la restituzione
delle riserve alla previa individuazione - da parte dello Stato -
delle relative coperture finanziarie.
20. Ne consegue che, non essendo stata ancora effettuata siffatta
individuazione, la Provincia autonoma di Bolzano avrebbe dovuto
astenersi dall'iscrivere nello stato di previsione delle entrate gli
importi in questione, per i quali e' carente - per espressa
disposizione legislativa - una condizione di esigibilita'.
21. Alla luce delle considerazioni svolte risulta percio' chiaro
che la disposizione censurata incrementa lo stato di previsione delle
entrate - con riferimento sia alle accise da carburante ad uso
riscaldamento sia al gettito da giochi e scommesse sia, infine, alle
riserve previste dall'art. 1, comma 508, della legge n. 147/2013 -
con importi che difettano del necessario fondamento
giuridico-contabile e che - proprio per tale ragione - non
garantiscono alcuna effettiva e reale copertura finanziaria delle
partite di spesa, in evidente violazione - non solo delle specifiche
disposizioni statutarie e statali sopra richiamate, ma pure -
dell'art. 81, comma 3, della Costituzione.
22. Difatti, come precisato in piu' occasioni da codesta Ecc.ma
Corte, «la copertura finanziaria di una spesa e l'equilibrio del
bilancio non possono essere assicurati solamente dall'armonia
numerica degli stanziamenti in parte entrata e spesa» (cfr., ex
plurimis, sentenze n. 197 e n. 6 del 2019); al contrario, essi
«devono fondarsi anche sulla ragionevolezza dei presupposti giuridici
ed economici che ne sorreggono l'iscrizione in bilancio» (cfr.
sentenza n. 227 del 2019, enfasi aggiunte).
23. Del resto, «E' nei principi fondanti della disciplina del
bilancio pubblico che in sede previsionale gli assetti
dell'equilibrio e della copertura siano ipotizzati in modo statico
secondo una stima attendibile delle espressioni numeriche, che sia
assicurata la coerenza con i presupposti economici e giuridici della
loro quantificazione, e che, inoltre, la successiva gestione e la
rendicontazione diano atto - sempre in coerenza con i presupposti
economici, giuridici e fattuali - degli effetti delle circostanze
sopravvenienti raffrontandoli con il programma iniziale» (cfr.
ibidem, enfasi aggiunte).
24. Dunque, come codesta Ecc.ma Corte ha piu' volte sottolineato,
«la copertura finanziaria delle spese deve indefettibilmente avere un
fondamento giuridico, dal momento che, diversamente opinando, sarebbe
sufficiente inserire qualsiasi numero [nel bilancio] per realizzare
nuove e maggiori spese» (cfr. sentenza n. 197 del 2019, enfasi
aggiunte).
25. In altri termini, «copertura economica delle spese ed
equilibrio del bilancio sono due facce della stessa medaglia, dal
momento che l'equilibrio presuppone che ogni intervento programmato
sia sorretto dalla previa individuazione delle pertinenti risorse»
(cfr. sentenza n. 227 del 2019); sicche', nel sindacato di
costituzionalita', copertura finanziaria ed equilibrio integrano «una
clausola generale in grado di operare pure in assenza di norme
interposte quando l'antinomia [con le disposizioni impugnate]
coinvolga direttamente il precetto costituzionale: infatti la forza
espansiva dell'art. 81, quarto [oggi terzo] comma, Cost., presidio
degli equilibri di finanza pubblica, si sostanzia in una vera e
propria clausola generale in grado di colpire tutti gli enunciati
normativi causa di effetti perturbanti la sana gestione finanziaria e
contabile» (cfr. sentenza n. 184 del 2016, enfasi aggiunte).
26. Orbene, confrontando la disposizione oggetto di censura con i
richiamati principi di diritto, si evince chiaramente come le entrate
iscritte in bilancio dal legislatore provinciale non ne assicurano
affatto l'equilibrio, dato che - per le ragioni sopra esposte - esse
sono del tutto inidonee a garantire un'effettiva copertura
finanziaria delle partite di spesa, in palese contrasto - non solo
con le pertinenti disposizioni statutarie, ma anche - con la regola
stabilita dall'art. 81, comma 3, della Costituzione.
27. Per altro profilo, la norma impugnata si pone altresi' in
contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera e), della Costituzione,
che riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la
materia concernente «l'armonizzazione dei bilanci pubblici».
28. Difatti, in attuazione della predetta norma costituzionale,
il legislatore statale ha adottato il decreto legislativo 23 giugno
2011, n. 118, recante «Disposizioni in materia di armonizzazione dei
sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli
enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della
legge 5 maggio 2009, n. 42».
29. L'art. 3 dell'anzidetto decreto legislativo stabilisce che
gli enti territoriali, ivi incluse le Province autonome di Trento e
Bolzano, devono conformare la propria gestione ai principi contabili
generali contenuti nell'allegato 1.
30. Ebbene, tale allegato enuncia al n. 5 il «Principio della
veridicita', attendibilita', correttezza e comprensibilita'».
31. Nel dettaglio, l'allegato 1 precisa che «Il principio della
"veridicita'" fa esplicito riferimento al principio del true and fair
view che ricerca nei dati contabili di bilancio la rappresentazione
delle reali condizioni delle operazioni di gestione di natura
economica, patrimoniale e finanziaria di esercizio.
Il principio della veridicita' non si applica solo ai documenti
di rendicontazione e alla gestione, ma anche ai documenti di
previsione nei quali e' da intendersi come rigorosa valutazione dei
flussi finanziari (e nel caso anche economici) generati dalle
operazioni che si svolgeranno nel futuro periodo di riferimento. Si
devono quindi evitare le sottovalutazioni e le sopravalutazioni delle
singole poste che invece devono essere valutate secondo una rigorosa
analisi di controllo.
Una corretta interpretazione del principio della veridicita'
richiede anche l'enunciazione degli altri postulati di bilancio
(attendibilita', correttezza e comprensibilita'). Il principio di
veridicita' e' quindi da considerarsi un obiettivo a cui tendono i
postulati e i principi contabili generali.
Le previsioni e in generale tutte le valutazioni a contenuto
economico - finanziario e patrimoniale, devono essere, inoltre,
sostenute da accurate analisi di tipo storico e programmatico o, in
mancanza, da altri idonei ed obiettivi parametri di riferimento,
nonche' da fondate aspettative di acquisizione e di utilizzo delle
risorse al fine di rendere attendibili i documenti predisposti
(principio dell'attendibilita'). Tale principio non e' applicabile
solo ai documenti contabili di programmazione e previsione, ma anche
al rendiconto e al bilancio d'esercizio, per la redazione dei quali
occorre un processo di valutazione. Il principio in argomento si
estende ai documenti descrittivi ed accompagnatori. Un'informazione
contabile e' attendibile se e' scevra da errori e distorsioni
rilevanti e se gli utilizzatori possono fare affidamento su di essa.
[...]
Il rispetto formale e sostanziale delle norme che disciplinano la
redazione dei documenti contabili di programmazione e previsione, di
gestione e controllo e di rendicontazione deve, inoltre,
caratterizzare la formazione dei citati documenti (principio della
correttezza). Infitti, il principio della correttezza si estende
anche ai principi contabili generali e applicati che costituiscono i
fondamenti e le regole di carattere generale cui deve informarsi
l'intero sistema di bilancio, anche non previste da norme giuridiche,
ma che ispirano il buon andamento dei sistemi contabili adottati da
ogni specifica amministrazione pubblica. Il principio della
correttezza si applica anche alle comunicazioni e ai dati oggetto del
monitoraggio da parte delle istituzioni preposte al governo della
finanza pubblica.
Infine, il sistema di bilancio deve essere comprensibile e deve
percio' presentare una chiara classificazione delle voci finanziarie,
economiche e patrimoniali (principio della chiarezza o
comprensibilita'). Il principio della chiarezza o comprensibilita' e'
rafforzativo del principio base della veridicita'. Al fine di
consentire una rappresentazione chiara dell'attivita' svolta, le
registrazioni contabili ed i documenti di bilancio adottano il
sistema di classificazione previsto dall'ordinamento contabile e
finanziario, uniformandosi alle istruzioni dei relativi glossari.
L'articolazione del sistema di bilancio deve essere tale da
facilitarne - tra l'altro - la comprensione e permetterne la
consultazione rendendo evidenti le informazioni previsionali,
gestionali e di rendicontazione in esso contenute. Il sistema di
bilancio deve essere corredato da una informativa supplementare che
faciliti la comprensione e l'intelligibilita' dei documenti.
L'adozione di una corretta classificazione dei documenti contabili
costituisce una condizione necessaria per garantire il corretto
monitoraggio e consolidamento dei conti pubblici da parte delle
istituzioni preposte al coordinamento e controllo della finanza
pubblica.
Una qualita' essenziale delle informazioni contenute nel sistema
di bilancio e' che esse siano prontamente comprensibili dagli
utilizzatori e che abbiano la capacita' di garantire sinteticita' ed
al tempo stesso analiticita' delle conoscenze. A tale scopo, si
assume che gli utilizzatori possano con la normale diligenza
esaminare i dati contabili dei bilanci ed abbiano una ragionevole
conoscenza dell'attivita' svolta dall'amministrazione pubblica
considerata e dei sistemi contabili adottati, al fine di ottenere,
dagli elementi quantitativi e qualitativi disponibili, chiare e
trasparenti informazioni» (enfasi aggiunte).
32. La disposizione impugnata - nel prevedere l'iscrizione in
bilancio dell'importo di euro 528.220.667,61 in termini di competenza
e cassa del Titolo 01 tipologia 103 per l'esercizio finanziario 2021
- si discosta dunque, per le ragioni sopra esposte, dalla coerente
applicazione dei principi contabili di veridicita', attendibilita',
correttezza, e comprensibilita', cosi' come declinati dal legislatore
statale in espressa attuazione dell'art. 117, comma 2, lettera e),
della Costituzione (art. 1, comma 1, del decreto legislativo 23
giugno 2011, n. 118).
33. Ne consegue, quindi, l'evidente contrasto della norma
impugnata, oltre che con le disposizioni statutarie in precedenza
richiamate, con l'art. 81, comma 3, della Costituzione - direttamente
applicabile anche alle autonomie speciali senza necessita' di alcuna
norma interposta (cfr. sentenza n. 197 del 2019) -, nonche' - per il
tramite della normativa di principio appena menzionata - con
l'ulteriore parametro costituzionale di cui al richiamato art. 117,
comma 2, lettera e) Cost..